臺灣戰略研究學會 Taiwan Strategy Research Association 臺灣國際戰略研究中心
Taiwan Center for International Strategic Studies, TCISS

美國新政府的國際戰略與外交佈局 -- 「拜登時代的國際關係:新佈局與新挑戰」線上時事論壇

一、前言

繼2021年3月18日至19日,美中兩國外交與國安高層的「阿拉斯加對話」之後,直到7月25日至26日,美中兩國副部長層級在天津再度會晤。美國副國務卿雪蔓(Wendy Sherman)推文表示,她和中國外交部副部長謝鋒討論重要問題,包括氣候危機、COVID-19,以及美國對中國在香港、新疆和台灣海峽作為的嚴重關切,並強調「美國和盟友、夥伴永遠支持我們的價值觀」。反之,謝鋒隨即表示,「中美關係」陷入僵局原因,是因為美國某些人將中國當成「假想敵」,中國也在會中向美國提交2份清單,1 要求美國不要再干涉中國「內政」。2

 

在此期間,美國透過雙邊、多邊途徑與相關盟國會晤,針對全球與區域安全議題,包括防治新冠防疫、因對氣候變遷、協助基礎建設等,展現出2021年1月20日,美國拜登新政府上台以來,延續前朝川普政府,以中國為主要安全威脅來源,持續在經貿、科技、軍事方面對北京施壓,更在自由開放印太架構下,從多邊主義途徑,建構全球圍堵中國的統一戰線。

 

當然北京也理解華盛頓的「合縱」策略,而採取「連橫」策略加以因應。在此美中「混合聯盟」戰略對峙下,改變以往「美中關係」下的「台海問題」性質,「美台關係」自然強化與深化,面對兩岸交流提至與對抗情勢,華盛頓的國際戰略與外交部局自然牽動後續印太區域與台海情勢的演變,值得台灣進一步思考其變化根源與發展。

 

是以,本文嘗試解析拜登政府的國際戰略思維的本源,及其下指導原則為何?而透過上述原則,近半年以來,拜登政府的實際國際外交佈局如何?針對美中戰略競逐下的台海情勢,尤其是「美台關係」走向,是否牽動「兩岸關係」後續發展,台灣方面如何因應美中戰略競逐下的國際與外交戰略佈局?

 

二、美國新政府的國際戰略思維與指導

2019年7月19日,拜登在競選期間就點出其美國的外交政策理念在於重建國內榮耀的與國際社會的受尊敬的領導力。他將會透過本身儘快的民主重建與盟邦關係,藉以強化美國的安全、繁榮與價值,以及保護美國的經濟未來,重建美國的世界領導力,因應最緊要的世界挑戰。3 同時,拜登特別點出「民主」是整體美國社會發展的根源,權力的來源,以及美國重建的基礎。透過民主強化美國的領導與安全,也是美國經濟繁榮發展的引擎,亦是美國如何看待世界與世界如何對待美國的胸懷。4

 

2021年3月3日,美國白宮公佈「暫行國家安全戰略指導」(Interim National Security Strategy Guidance),5 拜登總統親自寫序,表達美國以民主為依歸,重新回歸全球領導地位,為了達到上述目標,拜登提出一個主要戰略核心命題:「美國必須重新強化其持久的優勢,以便從實力地位因應今日的挑戰。我們將會重建會到更好的經濟基礎。重建我們在國際組織的地位,提升我們的價值在國內,捍衛在海外利益,現代化軍事能量,以外交來領導世界,以及活化美國盟幫與夥伴的無可匹敵的網路鏈結關係。」6 簡言之,以三個回來:「美國回來了、外交回來了、聯盟回來了」(America is back, Diplomacy is back, Alliances are back)表達美國的國家安全戰略指導下的國際戰略思維。

在上述三個回來的戰略指導架構下,針對主要威脅來源,基本上延續2017年川普第一份「國家安全戰略報告」(National Security Strategy Report)所言,在「美國優先」(America First)主軸下,強調:「美國國家安全戰略願景在於保衛美國民眾及其生活方式,提升經濟繁榮,透過實力保持和平,增強美國在世界的影響力。」7  並直接點出:「中國與俄羅斯挑戰美國的權力與影響力,並且嘗試腐蝕美國的安全與繁榮。」,而且「中國追求取代美國在印太區域地位,擴大其國家補助企業的經濟模式,以及重建有利於北京的去秩序。」8

 

因此,拜登的「暫行國家安全戰略指導」點出中國為美國最關鍵安全威脅,強調:「尤其是中國對外行為更加獨斷性。中國也是唯一潛在競爭者具有能力能夠整合其經濟、外交、軍事與科技能力來持續挑戰一個問定與開放的國際制度」。9 在上述拜登總統「三個回來」的戰略指導下,2021年3月3日,美國國務卿布林肯(Antony Blinken)針對美國外交佈局提出三個問題:「What will our foreign policy mean for American workers and their families? What do we need to do around the world to make us stronger here at home? And what do we need to do at home to make us stronger in the world?」10 並且提出八項主要工作項目,其中第八項:「我們將應對二十一世紀最重要的地緣政治挑戰:我們與中國的關係。」(And eighth, we will manage the biggest geopolitical test of the 21st century: our relationship with China.)同時,布林肯確認中國的威脅與挑戰在於「中國所造成的挑戰是不一樣。中國是唯一的國家在經濟、外交、軍事與科技力量方面挑戰一個穩定與開放的國際制度:所有規則、價值,以及我們型塑世界關係走向,反映出美國人民的價值。我們與中國的關係將會是競爭性的,或是可能可以合作性的,或必須是對抗性的,上述三項關係的共通性在於美國要從實力的角度來應對中國。」11

 

三、美國新政府的國際外交佈局與作為

根據上述拜登的「暫行國家安全戰略指導」、布林肯在國務院首場外交政策演講,以及阿拉斯加與中國外交高層會晤,顯示出拜登政府改變以往川普時代「美國優先」(America First)為考量,採取「逆全球化」作為,單方退出國際重要機制與組織,引發傳統盟國的疑慮。拜登則是反其道而為,以維護「民主」價值為核心,以「外交」為主要途徑,整和盟國的力量來共同因應崛起的中國。

 

2月18日,華盛頓從「四方安全對話」(QUAD)著手,透過視訊會議方式表達:「針對新冠肺炎與氣候變遷的回應與復原,承諾一起因應此種全球挑戰」,同時「四國再度強調同意每一年至少一次部長級會晤,以及一個常態資深與工作層級會面,借以強化合作,建立一個自由、開放的印太區域,包括公海自由航行與領土完整。」12

 

2021年3月18日至19日,美中兩國在阿拉斯加安克治外交與國安高層對話,布林肯在開幕式上直接點出:「我們美國政府承諾以外交來領導世局,藉以強化美國的利益,以及以規則為基礎的國際秩序。」13(Our administration is committed to leading with diplomacy to advance the interests of the United States and to strengthen the rules-based international order.),同時,布林肯強調:「不是以規則為基礎的國際秩序或許是適當地、讓贏者全拿,但是卻帶來一個更加暴力與不穩定的世界。今天我們有機會來討論美國的優先性問題,包括國內與全國議題,讓中國理解我們的意圖與途徑。我們也會與中國討論我們所關切的課題,包括:新疆、香港與台灣,對美國的網路攻擊,以及針對我們盟邦的經濟脅迫。這些中國的行動威脅,以規則為基礎的國際秩序的全球穩定。上述議題並非僅僅是內部事務,也是美國在此有義務提出討論。」14

 

在雙邊關係方面,4月16日,首度舉辦美日華盛頓高峰會議,拜登強調美國與日本重構新的聯盟關係,以究成為印太與世界和平與安全的基石。並且首度提出:「美日兩國強調台灣海峽和平與穩定的重要性,以及鼓勵和平解決海峽爭議」的用語。15

 

5月21日,美韓舉行元首高峰會議,雙方確認「一個共享的經由民主規範、人權與法治的國內與國際願景。我們尋求一個夥伴關係藉以持續提供和平與繁榮,並成為區域與全球穩定基石。」同時,「美國總統拜登與南韓文在寅大統領強調確保台灣海峽和平與穩定的重要性。」16

 

6月13日,在英國舉行「七國工業國家會議」(G7)高峰會議,強調因應新冠肺炎的決心,並且重建更好過去的理念,並在多邊以規則為基礎的國際體系強化此一機制的能量。會後發表聯合公報,其中在第60項中提到:「我們再度強調維繫一個基於法制基礎的自由與開放的印太區域的重要性。我們強調台灣海峽和平與䅰定的重要性,同時鼓勵和平解決海峽爭議。我們嚴肅的關切東海與南海的情勢,並且強力反對任何單方面改變現狀與增加緊張情勢。」17

 

6月14日,美國與北約組織舉行高峰會議之後發覅聯合公報,強調「北約」(NATO 依舊是盟國之間的集體防衛與安全諮商與決策的重要平台。北約是一個防衛性聯盟,將會持續致力於全歐洲大西洋區域的和平、安全與穩定。我們承諾以規則為基礎的國際秩序。中國持續增加的影響力與其國際戰略形成對於北約組織的挑戰,我們必須以整體聯盟角色加以因應。面對中國,我們將以整體防衛北約安全利益的觀點因應。18  在後會聯合公報中,第55項目中提到:「中國展現其企圖心與專斷式行為,挑戰以規則為基礎的國際秩序,以及與聯盟有關的區域安全。」19 主要在於中國持續擴張其核武庫配備更多彈頭與精密投射系統,以建構核武三角能量。解放軍持續現代化腳步,及其軍民融合戰略。並且與俄羅斯軍事合作,包括參與俄羅斯在歐洲大西洋區域的軍事演習。是以,北約組織依舊關切中國缺乏透明度與運用假訊息,希望中國遵守其國際承諾,並且在國際體系上以主要大國身份負責任的行事,包括:太空、網路與海洋領域等。20

 

6月15日,美國也與歐盟舉行元首高峰會議,會後發表共同工報表達:「我們美國與歐洲聯盟國家領袖重建跨大西洋夥伴關係,建構一個後疫情時代的共同跨大西洋議程。」並且我們承諾以聯合國為核心,堅守以規則為基礎的國際秩序,強化與改革我們所需的多邊機制,以及與其他共享此種目標的國家合作。21

 

四、代結語:美中國際戰略競逐對兩岸關係影響

首先,當美國拜登新政府依據「暫行國家安全戰略指導」提出三個回來:「美國回來、外交回來、聯盟回來」,並以中國為主要戰略競爭對手,透過採取「規則」為基礎的國際秩序為國際戰略基本原則,並在雙邊與多邊機制下進行圍堵中國外交部局之後,北京的反應基本上呈現出一種對抗式反應。

 

2021年7月6日,習近平強調:「民主同樣是各國人民的權利,而不是少數國家的專利。實現民主有多種方式,不可能千篇一律。一個國家民主不民主,要由這個國家的人民來評判,而不能由少數人說了算!」22 並且強調:「國際規則應該是世界各國共同認可的規則,而不應由少數人來製定。國家間的合作應該以服務全人類為宗旨,而不應以小集團政治謀求世界霸權。我們要共同反對以多邊主義之名行單邊主義之實的各種行為,共同反對霸權主義和強權政治。」23

 

7月8日,中國外長王毅與歐盟外交與安全政策高級代表博雷利舉行視頻會議,針對「基於規則的國際秩序」的「規則」王毅強調「應由國際社會共同制定,而不是搞「家規」、「幫規」,以此強加於人」,同時,「各國應當共同維護的是以《聯合國憲章》宗旨和原則為核心的國際體系,應當共同堅持的是以國際法為基礎的國際秩序」,24 顯示出北京正視美國倡議的國際戰略基本原則,思考如何「以子之矛,攻子之盾」策略運用。

 

其次,美國透過多種層次進行國際戰略與國交往,除了一再確認以規則為基礎的國際秩序之外,增取國際間理念相近國家雙邊與多邊途徑的支持。除了傳統美國的跨大西洋盟國關係的爭取之外,也透過爭取非傳統的親近國家,例如國務卿布林肯(Antony Blinken)於7月26日至29日對印度首都新德里和科威特城進行訪問,同時,7月23日,國防部長奧斯汀(Lloyd Austin)出發對新加坡、河內及馬尼拉進行訪問,也是首位到訪東南亞國家的拜登政府閣員。25 事實上,奧斯汀會向地區領導人表明美國對中國在南中國海行為的看法,並向地區盟友和夥伴們重申美國繼續是一個可靠的夥伴、一個關鍵時候會出現的朋友。26

 

再者,美國透過建構自由與開放的印太區域理念,一方面,型塑「台海地區的和平與穩定的重要性」,同時也強調「鼓勵和平解決海峽爭議」。上述理念出現在美國對外的雙邊與多邊機制的正式議程上,已經被行成為一個國際和平與穩定的共識。是以,台灣在持續強化以理念相近為基礎的「美台關係」深化與廣化之餘,如何進一步扮演促進「和平解決海峽爭議」角色與功能,應該是台灣在面臨美中戰略競逐下的戰略思考之道。

 

 


 

1 根據《南華早報》報導,2份清單內容,其中,第1份要求美國做出改善措施,包括「解除對中共黨員及其家屬、中國學生的簽證限制,還有對孔子學院、中國官員和企業的制裁,並撤銷把駐美的中國媒體視為外國代理機構,以及對孟晚舟的引渡要求。另份清單則列出中國的關切議題,像是美國境內的中國公民受到不公平對待、中國使領館人員被騷擾,以及興起的反亞洲、反中國情緒。」請參考:「美中天津會談」中國副外長大罵「美國妖魔化中國」給2清單要求美國好好改進」風傳媒,https://www.storm.mg/article/3839239(檢索日期:2021/07/27)

2 「美中天津會談」關切台港、新疆 美副國務卿:永遠堅持價值」,自由時報,https://news.ltn.com.tw/news/world/breakingnews/3617099。(檢索日期:2021/07/27)

3 “THE POWER OF AMERICA’S EXAMPLE: THE BIDEN PLAN FOR LEADING THE DEMOCRATIC WORLD TO MEET THE CHALLENGES OF THE 21ST CENTURY”, https://joebiden.com/americanleadership/(2021/07/26)

4 “THE POWER OF AMERICA’S EXAMPLE: THE BIDEN PLAN FOR LEADING THE DEMOCRATIC WORLD TO MEET THE CHALLENGES OF THE 21ST CENTURY”, https://joebiden.com/americanleadership/(2021/07/26)

5 “Interim National Security Strategic Guidance,” March 2021, The White House, https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2021/03/NSC-1v2.pdf.(2021/07/25)

6 其原文如下:” The United States must renew its enduring advantages so that we can meet today’s challenges from a position of strength. We will build back better our economic foundations; reclaim our place in international institutions; lift up our values at home and speak out to defend them around the world; modernize our military capabilities, while leading first with diplomacy; and revitalize America’s unmatched network of alliances and partnerships.” “Interim National Security Strategic Guidance,” March 2021, The White House, https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2021/03/NSC-1v2.pdf.(2021/07/25)

7 其原文如下:” My Administration’s National Security Strategy lays out a strategic vision for protecting the American people and preserving our way of life, promoting our prosperity, preserving peace through strength, and advancing American influence in the world.”, “National Security Strategy of the United States of America”, December 2017, The White House, https://trumpwhitehouse.archives.gov/wp-content/uploads/2017/12/NSS-Final-12-18-2017-0905.pdf(2021/07/25)

8 “National Security Strategy of the United States of America”, December 2017, The White House, https://trumpwhitehouse.archives.gov/wp-content/uploads/2017/12/NSS-Final-12-18-2017-0905.pdf(2021/07/25)

 

9 其原文文:“China, in particular, has rapidly become more assertive. It is the only competitor potentially capable of combining its economic, diplomatic, military, and technological power to mount a sustained challenge to a stable and open international system.”, “Interim National Security Strategic Guidance,” March 2021, The White House, p.8, https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2021/03/NSC-1v2.pdf.(2021/07/25)

10 “A Foreign Policy for the American People, SPEECH ANTONY J. BLINKEN, SECRETARY OF STATE, BEN FRANKLIN ROOM, WASHINGTON, D.C., MARCH 3, 2021”, https://www.state.gov/a-foreign-policy-for-the-american-people/(2021/07/25)

11 “A Foreign Policy for the American People, SPEECH ANTONY J. BLINKEN, SECRETARY OF STATE, BEN FRANKLIN ROOM, WASHINGTON, D.C., MARCH 3, 2021”, https://www.state.gov/a-foreign-policy-for-the-american-people/(2021/07/25)

 

12 “Secretary Blinken’s Call with Quad Ministers, READOUT, OFFICE OF THE SPOKESPERSON,

FEBRUARY 18, 2021”, https://www.state.gov/secretary-blinkens-call-with-quad-ministers/ (2021/07/25)

13 “How it happened: Transcript of the US-China opening remarks in Alaska”, Nikkei Asia, https://asia.nikkei.com/Politics/International-relations/US-China-tensions/How-it-happened-Transcript-of-the-US-China-opening-remarks-in-Alaska (2021/07/25)

14 “How it happened: Transcript of the US-China opening remarks in Alaska”, Nikkei Asia, https://asia.nikkei.com/Politics/International-relations/US-China-tensions/How-it-happened-Transcript-of-the-US-China-opening-remarks-in-Alaska (2021/07/25)

15 “U.S.- Japan Joint Leaders’ Statement: “U.S. – JAPAN GLOBAL PARTNERSHIP FOR A NEW ERA”

APRIL 16, 2021, STATEMENTS AND RELEASES”, The White House, https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2021/04/16/u-s-japan-joint-leaders-statement-u-s-japan-global-partnership-for-a-new-era/(2021/07/25)

16 “U.S.-ROK Leaders’ Joint Statement, MAY 21, 2021, STATEMENTS AND RELEASES”, The White House, https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2021/05/21/u-s-rok-leaders-joint-statement/ (2021/07/25)

17 “CARBIS BAY G7 SUMMIT COMMUNIQUÉ, JUNE 13, 2021, STATEMENTS AND RELEASES”, The White House, https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2021/06/13/carbis-bay-g7-summit-communique/ (2021/07/26)

18 “Brussels Summit Communiqué, Issued by the Heads of State and Government participating in the meeting of the North Atlantic Council in Brussels 14 June 2021”, North Atlantic Treaty Organisation, https://www.nato.int/cps/en/natohq/news_185000.htm(2021/07/26)

19 “Brussels Summit Communiqué, Issued by the Heads of State and Government participating in the meeting of the North Atlantic Council in Brussels 14 June 2021”, North Atlantic Treaty Organisation, https://www.nato.int/cps/en/natohq/news_185000.htm(2021/07/26)

20  “Brussels Summit Communiqué, Issued by the Heads of State and Government participating in the meeting of the North Atlantic Council in Brussels 14 June 2021”, North Atlantic Treaty Organisation, https://www.nato.int/cps/en/natohq/news_185000.htm(2021/07/26)

21 “EU-US summit statement: "Towards a renewed Transatlantic partnership"”, Europäischer Rat, https://www.consilium.europa.eu/de/press/press-releases/2021/06/15/eu-us-summit-statement-towards-a-renewed-transatlantic-partnership/(2021/07/26)

22 「習近平在中國共產黨與世界政黨領導人峰會上的主旨講話

2021/07/06加強政黨合作共謀人民幸福——在中國共產黨與世界政黨領導人峰會上的主旨講話(2021年7月6日,北京)」,中華人民共和國駐新加坡大使館,http://www.chinaembassy.org.sg/chn/jrzg/t1890126.htm。(檢索日期:2021/07/26)

23 「習近平在中國共產黨與世界政黨領導人峰會上的主旨講話

2021/07/06加強政黨合作共謀人民幸福——在中國共產黨與世界政黨領導人峰會上的主旨講話(2021年7月6日,北京)」,中華人民共和國駐新加坡大使館,http://www.chinaembassy.org.sg/chn/jrzg/t1890126.htm。(檢索日期:2021/07/26)

24 「王毅同歐盟外交與安全政策代表舉行視頻會議」,中國新聞評論網,http://hk.crntt.com/doc/1061/3/3/7/106133704.html?coluid=7&kindid=0&docid=106133704&mdate=0710172649。(檢索日期:2021/07/26)

25 「美國務卿布林肯下周一出訪印度和科威特」,法語廣播電台,https://www.rfi.fr/tw/%E4%BA%9E%E6%B4%B2/20210723-%E7%BE%8E%E5%9C%8B%E5%8B%99%E5%8D%BF%E5%B8%83%E6%9E%97%E8%82%AF%E4%B8%8B%E5%91%A8%E4%B8%80%E5%87%BA%E8%A8%AA%E5%8D%B0%E5%BA%A6%E5%92%8C%E7%A7%91%E5%A8%81%E7%89%B9。(檢索日期:2021/07/26)

26 「奧斯汀:走訪東南亞將強調美國仍是一個可靠的夥伴」,法語廣播電台,https://www.rfi.fr/cn/%E4%BA%9E%E6%B4%B2/20210722-%E5%A5%A7%E6%96%AF%E6%B1%80-%E8%B5%B0%E8%A8%AA%E6%9D%B1%E5%8D%97%E4%BA%9E%E5%B0%87%E5%BC%B7%E8%AA%BF%E7%BE%8E%E5%9C%8B%E4%BB%8D%E6%98%AF%E4%B8%80%E5%80%8B%E5%8F%AF%E9%9D%A0%E7%9A%84%E5%A4%A5%E4%BC%B4(檢索日期:2021/07/26)

 

原文發表於「拜登時代的國際關係:新佈局與新挑戰」線上時事論壇



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