臺灣戰略研究學會 Taiwan Strategy Research Association 臺灣國際戰略研究中心
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後疫情時期日中安全關係 — 以 Putnam 雙層賽局理論檢證

後疫情時期日中安全關係 — 以 Putnam 雙層賽局理論檢證

摘要:

2019 年,日相安倍宣示「全面提升對中關係、開創日中新時代」一語言猶在耳,但近一年美、中關係急轉直下,使得安倍亟欲改善日中關係以減輕西線負擔的戰略受挫。除西線負擔外,中國作為全球大國且在安理會握有「否決權」,安倍急欲尋求國家正常化並且「入常」中國的態度至關重要;因此在香港議題上,日本一開始並不想與中國正面為敵,並未如西方民主國家預期一同發表對中譴責,最後因內部、外部反彈過大,安倍才勉強擠出「深感關切」的聲明。

自習近平接任中國國家主席後,東亞進而全世界似乎展開了新一輪的軍備競賽;在此區域 20207 月最新的消息,由美國「太空探索公司(Space Exploration Technologies Corp, SpaceX)」受韓國所託,成功發射了最新的「軍事通信衛星」;月前,中國人大通過《中華人民共和國人民武裝警察法》修訂,將海警部隊納入其中並直接受軍委會指揮,其人數預期高達 70 餘萬人。過去透過海監、海警以及民用船隻襲擾具爭議的海域,未來可預期由中共中央直接下令,周邊國家將遭遇更強硬、多變的「灰色衝突(grey zone conflicts)」與襲擾。

在日本國內部分,安倍面臨武漢肺癌疫情遲遲無法妥善控制的重創,雖然野黨並未有強勢的領導人足以與之抗衡,但顯然自民黨內挑戰安倍三次失敗的石破茂內部民調首度超越安倍,一貫親中的「二階派」聲量下降而黨內的「反中派」也逐漸佔據上風。原先預計營造和解氣氛所排定的習近平訪日行程,也因香港問題而導致面臨破局,日中關係在後疫情時期面臨諸多挑戰,在上述安全議題上更是其中最嚴峻的面向。

本文將以 R. Putnam 的雙層賽局理論(two level games theory)進行解析,區分日本國內、國際兩個層面檢證安倍執政下,受到香港議題、疫情以及美中關係惡化波及下的「日中安全關係」將可能有何種發展,同時,也探討日本在國家安全部分面臨的何種最新的挑戰以及可能作為。

關鍵詞:雙層賽局、日中關係、國家安全、自由民主黨

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  1. 前言

在做本文當下,安倍繼 2006 年後再次因健康因素辭職,戰後最長首相任期紀錄就此停留在連續 2,822 天,總天數 3,187 天;回顧安倍首相在其任內所達成的幾項重要成就,包含在「國家正常化」部分透過閣議決議放寬了憲法天條「集體自衛權」,使得日本得以在盟國的請求下出兵海外,甚至無需在自身遭受攻擊的前提下就周邊事態採取行動,此點可說在不挑戰修憲前提下所能達成「重返國際大國之路(big player)」的重要里程之一。

 

1-1 當前日本政治情勢

在經濟上,安倍競選期間首先提出「經濟再生」,希望透過各項的經濟、金融政策與政府體制改造重新提振日本長期頹靡的經濟活力;確實,在國內「安倍三箭」的推動下,包含推動無限制量化寬鬆、日圓貶值、推動大規模公共投資、刺激地方創生以及增加女性與高齡就業等,在外界多數看壞下日經指數仍多次創下新高,(1) 失業率亦從 2012 年來一路下降,僅在武漢肺炎疫情後的 2020 上半年度些微上升。(2)

DTrump 領導下的美國單方面宣佈退出協商已久的跨太平洋夥伴協議(TPP)後,安倍首相立即決議接手並且改名為「跨太平洋夥伴全面進步協定」(Comprehensive and Progressive Agreement for Trans-Pacific Partnership, CPTPP),此份協定其成員國總人口達 5 億,總 GDP10 兆美元,其協定主要目標是消除成員國相互高達 99% 的關稅以及針對智慧財產權、政府採購等面向加深合作,這可視為是安倍任內重要的外交與經濟層面成就之一。此外,日本與歐盟的經濟夥伴關係協定(Economics Partnership Agreement)亦於 20192 月正式生效,雙邊協定日本出口歐盟之汽車在 8 年內達到 0 關稅,其餘產品歐盟也將取消高達 99% 產品的關稅,日本則有 94%。更進一步在英國脫歐等國內程序確立後,20209 月日英雙邊完成自由貿易協定(Free Trade Agreement)的簽訂,英國出口日本的商品將享有 99% 的免稅,其雙邊貿易總額預計將達到 152 億英鎊。(3)

在國家安全方面,在不影響對中、韓關係以及對美追隨的大原則下,日本持續採購最先進的武器,並且逐漸由過去「專守防衛」為前提的採購轉變為較模糊的,可具備一定攻擊性的武器採購與建制;例如 2018 年就傳出要向美方購買 EA-18 咆哮者(Growler)電子作戰機,又將出雲號直升機航母甲板進行耐熱改造,使其未來可搭載向美採購的垂直起降 F-35 閃電 II-B 型戰鬥機、空對地距外打擊聯合導彈 AGM-158 等,以及最新傳出日方放棄陸基神盾後預計採購遠程導彈等,都顯示出戰後「美劍日盾」的概念已經逐漸被捨棄,取而代之的是更為靈活的戰略調整與部署。

 

1-2 日本政治的中國因素

然而,上述種種安倍任內達成的國安、經貿、外交等諸多層面的成就,仍不足以帶給日本相對期待的國際地位與國家安全,相當重要的因素之一就是中國。

在習近平接任總書記後,中國國防預算自 2012 2019 年平均皆以超過 6% 增加,2019 年預算達到 1,740 億美金。(4) 此外,最讓周遭國家擔憂的是近年中國大量使用「灰色地帶與多元性衝突(grey zone and hybrid conflicts)」的途徑對他國進行戰略、戰術性襲擾,包含使用軍事單位、民間單位甚至軍民融合的多元手段等方式對他國施壓。例如在針對與日方的領土爭端處尖閣諸島(Senkaku Island),(5) 中國就大量派遣海政、海監、海警以及科研船外,更大量有漁船襲擾接續水域或領海;(6) 自 2017 年川習在海湖莊園會面後,美國總統 D Trump 就開啟了針對中國的「貿易戰」,包含免除中國的入口免稅優惠等,一直到 2019 年將中國直接列入「匯率操縱國」等施政後雙邊關係急轉直下,在美中雙邊關係持續僵化下日本作為印太地區重要成員,來自國內外雙層面的因素將會持續對其政策與安全產生重要影響。

透過分別對日本國內、國際層面的分析檢證,將可以更加貼切的觀察日本現階段面臨中國威脅下可能的日中安全關係;要分別檢證國內與國際層次,則必須使用 Harvard University 教授 Robert DPutnam 的「雙層賽局理論(two level game theory)」。

 

2.  雙層賽局理論的意涵

1988 年,Robert D Putnam International Organisation Vol 42, No 3 發表了名為 Diplomacy and Domestic Politics: The Logic of Two-Level Games (外交與國內政治 — 雙層賽局的邏輯)的文章,該文章以國際談判為背景透過「層次」加以進行分析。在討論雙層賽局前在此首先必須定義,所謂「談判(negotiation)」依照 Harvard University 的談判課程(Program on Negotiation)當中對於 “negotiation” 一詞的解釋是:「在與一方擁有某些共同利益,而另一方利益衝突時彼此間達成協議的來回溝通過程。」(7) 意即,「談判」可以被視為是雙方針對一項特定議題坐在圓桌間取得共識或無共識的溝通過程,另一方面也可以被視為是雙方針對一項特定議題,彼此依照各自解讀進而採取行動最後達成衝突或妥協的過程。在吾師翁明賢教授的文中也可看到,其認為不僅藉由「國際談判」可以應用於「雙層賽局」分析途徑,一般「國際衝突」涉及兩個行為體「利益」的競合,該理論也有一定程度參考的價值。(8)

 

2-1 「安全」作為檢證目標

換言,本文對於 R Putnam 「雙層賽局理論」的檢證與應用上,並非限於針對一項特定議題雙邊取得共識或無共識的溝通過程,而是將其定義為日、中雙方針對「安全」此項議題上,彼此依照各自解讀進而採取行動最後達成衝突或妥協的過程。由於中國在習近平上任後所提出基於國家安全的發展戰略是「全面建成社會主義現代化強國」以實現「兩個一百年」的「全面小康社會」目標,最重要的是要全面實現「中國夢」;而在此戰略發展上由於不僅牽扯國內政治議題,更包含了針對維吾爾(Uyghur)、圖博(Tibet)與香港的民主、人權議題,以及針對與周遭國家爭議領土的處理問題,包含對台灣的定位等,更有中國全球戰略發展目標的思考,因此在中國實現其國家目標的同時,將不可避免地影響到上述周邊國家的安全進而至全球的未來發展。

在此前提下,同樣作為亞太地區的主要成員,具有世界前五大經濟體實力的強權,更是與中國具有高度歷史、領土爭議的國家,日本的國家安全政策思考一直相當重視中國因素。因此在 2019 年以前的日本《防衛白書》在章節編排上首先談日本的總體安全概觀,接著會提到堅實盟邦美國的動向,再談最具安全威脅的朝鮮接著才會提到中國;但在 2019 年(令和元年)後的《防衛白書》,中國在順序排序上就超越朝鮮成為白書中繼盟邦美國後最優先關注的國家。此外在 2020 年的《防衛白書》日本更明確點出中國透過武力做為後盾,「積極改變現狀並使其成為既成事實」。 (9)在此前提下,本文可以假定日本將中國視為重要的「安全」競爭對手,而日本針對中國所進行的一連串戰略作為調整,就是日本對於中國在「安全」上的一種達成衝突或妥協的過程。

在上述 RPutnam 的文章 Diplomacy and Domestic Politics: The Logic of Two-Level Games 中提到,一個國家所做成的決策通常與兩個層面有所關:國內與國際。在國內層級上,國內集團或具影響力行為者以透過迫使政府採取相對有利的優惠政策追求自身的利益,而政治工作者則通過在這些集團之間建立聯盟來尋求權力。在對外的國際層次,各國政府力求最大程度地發揮自己的能力來滿足國內壓力,同時最大程度地減少外國發展所可能造成的不利後果;只要兩國保持相互依存,相互獨立的主權,中央決策者就不會輕易忽略這兩個層面。(10)

舉例而言,安倍晉三外祖父岸信介在 1956 年接任首相後,原先預期的國家重大戰略目標是透過對美談判重新修訂被認為不對等的《日美安全保障條約》與《行政協定》,主要謀求日本能夠回復相對獨立自主之國格,擺脫戰後從屬美國的國際架構。雖然在國內的政治菁英大多不採反對意見,然而最後在廣大的國內群眾反對運動造成大規模「安保騷動」下,岸首相失去國內層次的背書與支持,因而在對美談判上失去預期的可能優勢,在《安保》與《協定》的修訂談判過程中遭受挫敗。在 Putnam 的文章中就提出學者 Peter KatzensteinStephen Krasner 強調了所有對外經濟、政策戰略的主要目的都是使國內政策與國際政治經濟相適應,並且,對外政策和國際關係的國內決定性因素通常是政黨,社會階級,利益集團(經濟和非經濟組織),立法者等甚至是輿論和選舉,(11) 上述「安保騷動」的例子可以看出,一旦在國內形成足夠巨大的民眾共識,此共識就足以形成類似於上述所稱「利益團體」進而影響輿論與選舉,而成功影響政府的政策取向,即便在非經濟領域的議題上亦是如此。

 

2-2 雙層賽局模型

Putnam 的雙層賽局理論簡言之就是二國在進行國際談判中,雙方可能達成的「勝局組合(win-set)」,雙方在國際賽局「零和遊戲(zero-sum game)」的前提下,雙方就一項議題可能產生幾種協商結果:最大化結果、最小化結果,以及數個中間值。(12) 就圖 3 而言,XmYm 代表了雙方可達成之最大化結果,X₁Y₁ 則分別代表雙方可達成之最小程度結果,在這個區間當中顯然 XY 的議案都可以被滿足或簽署; 倘若 Y 的勝局組合因為需要爭取更多國內國會同意而進一步擴展到 Y₂,而與 X₁ 雙方重疊(overlap)部分減少,此時協議就很有可能失效。倘若 Y 在進一步提出更多的條件或要求達到 Y₃,那麼 XY 雙方就不再具有重疊部分,最終協議將完全失去成功的可能。(13)

根據上述,我們在此可以將 Xm 視為中國對其國家安全的認知,而將 Ym 視為日本對其國家安全的認知,將 X₁Y₁ 視為中國與日本可能就國家安全議題上達成的最小程度平衡或共識;一旦日本國內情勢改變,無論是由內部本身引起的改變,例如民眾、政治菁英對中意識的改變,或是由外部引起,例如美國等西方國家的區域戰略改變所產稱的內部政策取向改變,都可能造成日本對安全認知產生調整,此時的 Y₁ 就可能進一步趨向 Y₂,但即便如此,日中雙方仍可就某種最小程度達成平衡與共識。但,一旦前述的內部改變驅使日本政府的態度產生更大變化達到 Y₃,那麼日中雙方就彼此的國家安全議題將不會存在有共識。

以此分析日本就對中安全議題上的兩個層次:國內、國際層次可能會有幾個面向。首先就國內層次部分,可能的影響因素有安倍首相內閣的支持度,黨內各派閥之間的平衡關係,執政黨與野黨的政策協調,以及大多數民眾對於中國的觀感等。而國際層次部分則不離美國所建構的區域乃至全球性大戰略架構,國際大棋盤中各國對於中國情勢的強弱變化,以及日本當前是否具有其他重要安全影響因素等。

 

3.  日本面臨之國內外議題

安倍上任後所採取對中的國家安全戰略,相當清楚的就是維繫一貫的「政經分離」,在政治、安全上更趨近於美國所領導的全球戰略 — 積極在 Trump 上任後提出的「印太戰略」扮演更重要角色 — 而經濟上則努力在不過度刺激中國下,維繫與中國的友好,或者可以說維繫雙邊「妥善」的經貿關係。在國內部分,為了振興「失落十年」以及雷曼兄弟危機以來日本長期頹靡的經濟,安倍提出「安倍經濟學(Abenomics)」外,更提出徹底翻轉日本女性、中高齡就業率過低問題的諸多政策,其內閣政府更相較過往啟用更多女性,包含任命自民黨「大島派」的有村治子擔任內閣府特命擔當大臣,專責「女性活躍」。

儘管在今年因武漢肺炎疫情管理不當,以及森友學園土地議題等造成支持率大幅下跌,但安倍一方面在黨內始終具有穩定的跨黨派支持,二方面在日本國內政局始終未有強力的野黨挑戰者,三方面在安全與戰略上始終與美國保持高度密切友好與合作,因此整體政治情勢而言安倍內閣仍具有一定的穩定性。然,因健康問題請辭的安倍所遺留下的「不確定」,對所有黨內可能爭取支持的人選都形成相當挑戰;一方面必須要竭力穩定因為武漢肺炎疫情造成的國內政治、經濟動盪與受挫,二方面則必須持續維持美日戰略安全同盟 — 無論 11 月美國大選結果為何,最重要的是,在美中逐漸升高對峙的態勢下,日本如何在亞太進而至全球重新調整自我角色定義,究竟維持戰後一貫的「追隨美國」的作為?亦或是如同在美國退出跨太平洋夥伴協議(TPP)後起身擔負更多責任?

 

3-1 內部政治環境

就上述國內因素分析,安倍首相內閣的支持度相較於無論同黨的福田首相或麻生首相都更為優異,當然相較於民主黨的支持度也大都維持相當不錯的表現。若將日本國家戰略與支持度相較,2006 年安倍所提出的「自由與繁榮之弧(自由と繁栄の弧)」之下,其支持度約有 60% 之後逐漸下滑到其因病辭職約為 30%2012 年底安倍再次執政後於隔年出就提出以「自由、民主、人權與法治」為基礎核心精神的「亞洲民主安全之鑽(プロジェクト・シンジケート)」,當時的安倍內閣也有約 40% 的支持率,即便在沸沸揚揚的森友、加計學園等醜聞爆發,安倍仍有普遍不錯的支持。(14)

在自民黨內相較於其他派閥更為「和中、友中」的「二階派」與「岸田派」為最大的兩個代表。二階派的首領二階俊博出生於主導與中國建交的田中角榮派閥,長期耕耘對中關係,在其故鄉和歌山的公園裡更有江澤民訪日親筆題字「登高望遠、睦鄰友好」的字碑;相較於立場明顯的二階,岸田的親中就顯得較為保守,或許出身最古老的派系宏池會,雖然在外交立場上往往顯得較為保守甚至被認為違背日本自身立場,但總得來說並未太過偏離日本本身的國家利益或國家安全。尤其在因武漢肺炎疫情以及香港版國安法通過後引起的騷動,自民黨內部針對是否維持邀請習近平訪日一事展開內部協商,而根據日本媒體的報導自民黨發出的「對中譴責聲明」就因為二階的阻撓而難產,相對而言岸田就趨向於追隨歐美。(15)

雖然自民黨內有所謂親中派系,但總得來說自民黨仍舊是屬相對保守、傳統與右派的政黨,對於維護「日本一」的概念並未有太大牴觸;其二,安倍在幾次內閣成立大多能夠妥善平衡派系之間的權力,再者,尤其第四次內閣中透過將幾個重要關鍵角色拉在身邊一方面維繫自身的穩定,二方面模糊接班人選的可能,例如麻生派的麻生太郎、岸田派的岸田文雄、二階派的二階俊博,石破派的石破茂等。在派閥平衡的前提,以及「修憲完成國家正常化」的大框架下,自民黨在對中的政策上大多還是能夠保持安倍的「政經分離」,也就是政美經中的大架構。

相較於各派閥共存共榮的自民黨,無論是近幾年最大的野黨民進黨、自由黨、國民民主黨,或是立憲民主黨等,似乎都未能有相較良好的發揮,就連以小池百合子為核心強勢問鼎挑戰安倍的「希望之黨」,也都在短短一年就解散。主要核心問題在於自民黨大多已將代表性的重大國策或外交政策納入,並且能夠在重大議題上佔有足夠的引領角色,例如憲法修正、集體自衛權或周邊事態法的修訂、CPTPP 的簽署或安倍的經濟改革等,使得其他野黨只能有限的選擇「贊成或反對」,難以確立新興政黨自身的核心價值。也就是在近幾年野黨普遍未能夠在重大政策上對安倍內閣產上較為有效且具影響力的挑戰,而安倍政府較能夠依據自身的政策方針前進的因素之一。

 

3-2 外部環境變遷

在美中衝突越趨激烈的國際大前提下,加上中國強勢侵犯日本領土,雖然安倍政府努力維持對中相對良好的關係,但日本民眾對於中國的友好度卻沒有獲得太大的提升,尤其在 2019 年日本對中國的壞印象比例更來到 84%,對中抱持好印象的比例始終維持低靡;相對之下,反而是中國對日的友好態度年年提升。(16)在此背景下,可以預見安倍雖然在經濟上維持對中友好,在政治上不正面產生過多衝突並且積極營造習近平訪日的氛圍下,但日本民間因為諸多因素而造成長期對中的不信任,包含文化差異所造成的民間衝突等議題,可以想見在安全政策選擇上安倍的「強化日本自身防衛力」以及「對美追隨、國際協調」的路線並未遭受國內過多挑戰。

而自從 DTrump 上任後積極挑整對中戰略,從 BClinton 時期的「敦促與交往(urge and engagement)」、G.W.Bush 的「戰略忽視(strategic ignorance)」、BObama 的「接觸與防範(engage and hedge)」,一直到 D Trump 的對中「查證且不信任(verify and distrust)」,Trump 可謂展開戰後美國對中政策的全面性調整。雖然表面上徹底對 Obama 的亞太再平衡(Asia Rebalancing)翻盤,但事實上取而代之是更為具針對性與壓迫性的,以安倍「自由繁榮之弧」為核心架構的「印太戰略(Indo-Pacific Strategy)」,尤其在周邊領土爭議上相較於前任,美國更進一步遂行「航行自由(Freedom of Navigation)」挑戰中方宣稱島礁的 12 浬,並且進一步將台灣納入戰略架構之中從模糊轉向清晰,派遣其海軍艦艇甚至海岸巡防隊巡弋台灣海峽等,在安全議題上開始展現出「防中」進而「抗中」的態勢。

除美國外,歐洲各國原先對於中國大都採取相對積極且友好的態度,尤其在習近平推出「一帶一路」後,以德國為首的國家積極吸引中國加大對其內部投資。(17) 然而就在港版國安法通過以及武漢肺炎疫情爆發肆虐全球下,歐洲開始重新審視其過去對中的友好,以上述德國為例,總理 AMerkel 就認為應該重新將貿易重點放在同為「自由、民主」價值的日、韓等國之上。(18)

因此對日本而言透過雙層賽局檢證,無論在國內與國際層次上對於中國的「不友善因素」都已逐漸成形。唯一能夠改變日本對於中國的專注似乎僅剩日本傳統安全的困擾因素 — 朝鮮。但,自從 DTrump 上任後積極與朝鮮領導人金正恩(김정은)進行交流對話,雖然朝鮮方面仍然多次進行飛彈試射,日本在朝鮮的人質綁架事件也遲遲未有進展,但作為長期、且性質相同未有太大變化的議題,尤其 Trump 又多次與朝鮮方面直接接觸似乎有了對話的可能,縱使朝鮮在不信任度上始終居高不下,相較於中國卻又似乎吸引了較少的關注目光,這也呼應了本文前研所提到,中國在日本《防衛白書》的關注重點已經超越朝鮮成為第一。

 

4. 當前日中安全關係

日中之間的安全關係有幾個觀察重點,近年積極建構在「對美追隨、國際協調」大戰略下,日本大力強化自身防衛能力、積極參與並致力於國際和平行動,以及最重要的是透過「普世價值觀」加強各國協力合作以解決全球問題。(19) 前述所謂「普世價值觀」就是基於 2006 年安倍提出的「價值觀交往」,指的正是「民主、自由、人權、法治」,而這樣的價值觀顯然與中國強調的價值有所不同且差異巨大。對中國而言,高舉威斯特伐利亞體系的主權不可侵犯原則才最符合當前中國的國家利益,因此可以看到無論在圖博(Tibet)、維吾爾(Uyghur)甚至香港人民抗爭等議題上,中國都強硬地展現不畏懼西方國家聲討、制裁的態度。

相較於日本的「價值觀交往」,如同上述中國高舉「主權不可侵犯」原則,認為美國透過單邊霸權主義聯合其盟邦對中國進行內政干預,是對中國政府進行挑釁而中國必須有所回應。(20) 除了透過數位資訊戰方式干涉美國輿論、大選風向,(21) 進一步製造美國國內衝突以削弱美國全球霸權地位外,中國亦透過對美國盟邦進行「灰色地帶衝突」襲擾以施加軍事、政治等面向的壓力。其中日本就作為亞洲地區相當重要的操作對象。

 

4-1 中國作為挑戰者

雖然上述提及,中國民間近年來對日觀感持續轉好,但官方對於日方的襲擾尤其在具有爭議的領土上並未放鬆;在針對「接續水域(鄰接水域)」的襲擾,自 2012 年開始急遽成長最高曾達到 2016 年單月 147 起,到了 2020 年每月平均仍有超過 90 起;而針對「領海」的襲擾,2012 年到 2013 年間為最高峰每月有超過 10 起,最高單月 28 起,而至 2020 年平均也有每月 10 起,甚至發生多起漁船刻意衝撞日方公船事件。(22) 除此之外,包含轟 6K 轟炸機與遼寧艦隊也多次穿越津輕海峽、宮古海峽以及宗谷海峽等,對日方的監控、反應、攔截等安全應變帶來相當大的壓力;在 2018 年空中自衛隊為攔截進入防空識別區的次數就高達 638 次。(23)

2019 年的日本《防衛白書》將「灰色地帶衝突」寫入,並且將其定義為非戰時也非平時,針對領土主權與各種國家利益問題上,透過軍、民模糊界線的混合做法達到強制他國接受訴求目的,同時透過此種做法達到實質改變現狀的做法。 (24)《防衛白書》也提及,現階段對日本而言最重要的安全議題其中兩項是「海上交通路線安全的確保」以及「網路新型空間與宇宙空間的穩定確保」,此二項最大的挑戰對象便是中國。在上述領海與接續海域襲擾的部分成為實質對日本的挑戰,而除宇宙空間外的網路空間其中重要的面相則是假新聞與輿論控制,事實上早在 2005 年日本公安廳就曾提及日本的共產黨甚至疑似是「外部勢力」透過沖繩本地的議題衝突與分歧,企圖頌揚「沖繩獨立、回歸中國」等思想。(25) 除此之外,中國人大量在日本國內進行「土地爆買」也造成官方與民間的擔憂,光是截止 2016 年就可能有高達 2,400 公頃的北海道遭中國人購買。(26)

在海上交通路線確保上,日本與美國同樣高舉國際法與公海航行自由,強調任何單一國家都不應該改變這樣的原則;而中國單方面的增加武力挑戰既有國際秩序,單方面改變現狀加大南海、東海、日本海與太平洋等地壓力與不穩的行動,同時建構艦隊、航空隊並在區域內進行演練與活動,甚至襲擾經濟海域、接續水域,都在再增加了地區的不穩定性。對此 RAND 財團也在 2017 年提出了報告,認為日方單獨面對來自中國的「灰色地帶衝突」挑戰將顯得越趨吃力,因此美日應該共同聯手應對,而日本也應該適度調整法令限制以求能夠更具彈性應對來自中國的多樣化威脅。(27) 除了透過正規防衛力量的重整與建立外,二方面也應該訂定及修正如《海事安全行動準則(Maritime Security Operations Ordered)》等相關法令,以確保戰時、平時以及平戰間的「灰色地帶衝突」都能有相對應的法令授權。

 

4-2 因應中國的政策調整

對日本而言,除了持續依照防衛大綱與中期防衛力整備計畫等準則調升防衛預算增加既有防備外,更重要的是同時修整既有法令並且整合非自衛隊所屬的相關警察執法單位,例如海上保安廳與警視廳公安部等;此外也應進行必要性的整合訓練,例如處理武裝漁船等事件,海上保安廳就必須與海上自衛隊聯手合作,而事實上主要針對的目標便是來自中國的武裝漁船以及其可能對相關爭議領土的襲擾應對。現階段依照《海事安全行動準則》處理武裝漁船強行登島的狀態,必須由海上保安廳出動就海上武裝漁船進行控制,其次交由公安部的警察登島對島上人員進行驅離或逮捕,最後可能交由海上自衛隊登島或進行驅離協助等作為。由於現階段《海上保安廳法》明確訂定海上保安廳等相關人員禁止作為軍事訓練或用作任何軍事用途,(28) 而當前國際趨勢都將海巡或海保這樣的海上警力作為「第二海軍」使用,因此未來在處置海上灰色地帶衝突時是否面臨修法的需求將是觀察重點之一。

日本月前防相河野太郎在 9 月出席與 CSIS 的國際研討會時就明確指出,如今中國對日本而言已經從「嚴重關切」的對象變為直接的「威脅」,尤其中國試圖以武力與脅迫等手段改變區域現狀,破壞區域和平穩定,尤其日本必須高度緊繃的應對來自中國船機等威脅,就日本的防衛預算已經造成一定程度的壓力。(29) 這是繼《防衛白書》將中國排序上調後,首次由官方防相明確將中國指成威脅的說法,顯見中國無論在正規的軍備威脅或是非正規的灰色地帶衝突都已對日本造成嚴重的壓力;當前日本國內的法規雖對於非法漁船有相關法令可以處置,但對於「領海侵犯」例如在領海中進行軍事活動或情報搜集等作為仍缺乏相關的完備法制,包含在專屬經濟海域、鄰接區以及領海等處的相關不法行為的處置都仍有待釐清之處。

從第二任安倍時期就展開的《和平安全法制完善法案》包含《國家安全保障會議設置法》等十餘部法案在內的修、增法,都試圖在國內的立法層次完善現有的防衛體制,並且透過政治運作取得國內輿論支持,雖然遭到在野黨、學者與群眾的反對,認為安倍政府一系列包含對憲法的擴充解釋是將日本帶入戰爭之中,但仍在自民黨聯合政權的強勢主導以及美國默許下通過。2019 的《防衛白書》就強調,日本的防衛構想是奠基於與美合作的「印太戰略」架構下,進行與印度、東協等國家在內的「多角、多層」的安全合作。(30) 所謂多角、多層的安全合作,係指包含了美國、澳洲、韓國、東盟、印度甚至是歐洲國家等,進行實質的聯合訓練、部長會議等等擴大且深化的合作關係。此點也是在國際部分基於「價值觀外交」的實際面執行層次,基於《美日安保》對外連結民主國家共同反制中國的戰略執行。

此外,1943 年便成立,基於英美間的《英美協定(United Kingdom – United States of America Agreement)》所成立的「五眼聯盟(Five Eyes)」,日前日本也不斷傳出有意加入以便共享情報與反情報相關資訊,一方面透過聯盟加深與五國的合作外,二方面提升日本在國際間的實質地位與信任度,最重要的可以進一步拉攏五國共抗中國。聯盟日前就在中國科技公司華為的議題上與美達成一致,除加拿大未實質公告禁用外,其餘四國皆已就政府採購禁用華為,並且也曾就香港選舉不斷被延遲一事共同發表《香港權利遭受侵蝕(Hong Kong: Statement on the Erosion of Rights)》的譴責聲明。(31) 倘若日方能加強遭受質疑的情資保密能力而得償所望加入聯盟的一員,對其而言塑造共同抗中的一致立場水到渠成,六國間的合作也相當可能從情資交換外溢到其他實質層面,如進一步的擴大防衛交流與非傳統安全議題上的合作等。

5. 結論

菅義偉接替安倍晉三成為新任首相後,基本上內閣成員多由安倍時期的成員繼任,即便新入閣擔任防相的岸信夫也是安倍首相的弟弟,而既有立場也明顯地具有抗中傾向,在就中國最新通過的《海警法》相關發言上,就顯示出日本整體內閣包含岸信夫本人的疑慮與擔憂;(32) 菅本人也表示將在施政上「全力繼承安倍路線」。(33) 可以預見無論在國內層次的安全法制上或相關安全政策上,或者對外的對美追隨以及追求國家正常化的路線,都不至於有太大的轉變。10 月底,美日也就兩年一次的銳劍演習(Keen Sword 21)在沖繩附近海域展開 9,000 人參與的陸海空聯合軍演,而此軍演主要目的在於應對美日間可能遭遇的「綜合情境(comprehensive scenarios)」。(34)

 

5 — 1 內外氛圍轉變

在兩層次上的國內部分,自民黨仍有效的握有國會穩定多數,(35) 且已公開宣示新內閣將繼承安倍路線的前提下,短期內很難看到現有的安全或大戰略有所改變,包含基於雙邊的「對美追隨」或是多邊的「印太戰略」與「國際協調」,都仍會是日本主要的國家戰略及安全政策。而在國際層次上,目前處於最大變數的恐怕是即將到來的美國總統大選;然而,無論是尋求連任的 DTrump 或挑戰的 JBiden,都因國內層次民眾包含在武漢肺炎疫情以及「戰狼外交」等多項因素下對中印象改變,導致整體氛圍形成抗中的態勢而轉趨強硬。包含普遍被認為繼承 BObama 路線而較為友中的 JBiden,其競選團隊也多次強調當選後將可能延續 DTrump 的對中路線。(36)

在內外層次都延續對中強硬且不信任的前提下,當前日本新內閣的對中路線尤其是國家安全層次上很難看到有任何改變的跡象;尤其中國又大規模透過「戰狼外交」與「灰色地帶衝突」等強硬方式對日本在內的多國有所施壓,以「印太戰略」為主的國家甚至拓展至歐洲多國都有所提防,例如在美國發起的巡弋台灣海峽或南海的「自由航行(FON)」行動上,包含英國、法國、加拿大等都加入巡弋的行列;雖不能直言「對中包圍網」已漸成形,但至少中國在違反國際法的諸多行徑上,已然成為民主國家共同的警惕對象。

 

5 — 2 對中安全應對

當前日本對中的安全關係想定可以從兩個方面進行觀察,首先是傳統安全部分。中國始終不放棄以武力解決周邊領土爭議,同時搭配灰色地帶衝突的做法對周邊國家施壓,尤其東部戰區的海軍不斷增加「奪島」與「登陸」的能力建構,顯然目標在尖閣諸島與台灣;就此,日本除了持續加強「美日同盟」以及加強「多國協調」等作為外,在自衛隊方面更基於 31 中期防開始調整其組織架構包含網路及電磁波作戰部隊的成立,水陸機動團的編制強化,快速反應機動聯隊等創設等,近年也相當重視「反奪島」能力的建構。此外也取消了成本高昂,原先預計部署在秋田與山口的陸基神盾防禦系統,改為部署 SPY-7 雷達、引進 JASSM 巡弋導彈並且進一步傳出將建構「敵基地摧毀能力」。(37)為建構西南諸島對於來自中國威脅的能力,近幾年也相當重視對於離島機場及硬體工事的修築並派遣包含雷達與飛彈部隊的進駐等;包含部署 12 型反艦飛彈或 3 型地對空飛彈等,希望透過陸—海雙層防衛網以壓制中國來自海空的襲擾。

而在非傳統安全部分,海上保安廳增購了諸多大型巡邏艦艇包含可搭載直升機的 PLH 型等,主要就可能來自中國的灰色地帶衝突襲擾的應變上,除了傳統陸海空三個自衛隊間強調協調整合的一元化外,海上自衛隊與海上保安廳的橫向連結更強調能夠進一步達成一體化行動目標。(38) 但在此狀態必須要注意的是,具有「準軍隊」性質的海上自衛隊一旦在處理領海侵犯問題上與中國方面的公船或漁船發生糾紛時,可能將被視為是「軍事行動」而面臨中國的挑戰,亦即,如前述,灰色地帶衝突的困擾在於該行為介於戰爭與非戰爭之間,倘若海上自衛隊在問題處置上有所失誤,將可能形成被迫與中國爆發正面衝突的危機。而在此事態下,日方能否引用《美日安保》第五條將會是兩國思考的重點。

另一個觀察重點在於,中國除了在周邊領土爭議上大量使用灰色地帶衝突外,長期在南海遂行填海造島的工程也被視為灰色地帶行動進而改變現狀,造成既定事實的作為。南海是日本「海上生命線」的必經衢地,但基於現有的防衛法制日方是否能在此應對灰色地帶衝突或遂行自由航行,恐怕又是一個日本必須要被迫面對的議題。

 

5 — 3 雙層賽局檢證

就雙層賽局角度檢證圖 2 的模型,可以看出在國際行為者部分如同上述所論,美國扮演重要的關鍵,然,中國作為日本安全議題上的主要競爭對手,實際上更直接影響了日本在安全上的政策選項;包含防衛政策的調整,以及從過去配合美國全球安全戰略「美劍日盾」的角色轉換,針對未來可能被迫面臨戰爭的防衛預想,甚至為可能衝突進行防衛法制的再調整等,都可以看出日本政府部門為因應與主要國際行為者中國的應對。在中國始終高舉其獨特意識形態並以此作為外交與安全政策的當前態勢下,而美國為首的西方國家又逐漸改變區域甚至全球對中戰略時,日本對安全認知產生了調整,從上述 Y₁ 進一步趨向了 Y₂

此外就國內部分,由於自民黨聯合政權始終掌握穩定多數,而野黨在政策與意見上又缺少足以撼動自民黨的挑戰威望,因此在政策形成上大多介於政府 — 政黨二者間,也就是透過黨內各族議員或政府行政部門提出立法後交國會完成合法程序,而族議員或是派閥領導某種程度又與地方意見領袖具有一定的鏈結或派閥關係,於是在政府 — 政黨 — 領袖間形成了三足鼎立互相依靠的關係,自民黨在此點觀察上始終具有相當程度的政策排擠效應,使得野黨難以有所發揮更加強了自民黨的穩定性。這也符合了如圖 3 模型就國內部分進行的假設。

在此前提下,中國始終高舉「具中國特色的社會主義」並且認為「主權、領土神聖不可輕犯」的原則,顯然與西方民主國家的「價值觀協調」等作為具本質上的衝突,也就是在中國對其安全定義 X₁ 始終不變的情況下,日本本身對於中國安全政策的調整上,正逐漸從 Y₁ Y₂ 移動,各項上述議題以及內外層次都加速了這樣的過程。雖現階段無法觀察是否可能最後走向 Y₃,導致中日安全間關係面臨破滅,但至少可以預見並沒有從 Y₂ 走回 Y₁ 的跡象。尤其在武漢肺炎疫情影響下,日本以「疫情因素」及「國內氛圍」為由推遲了習近平的訪日下,(39) 短期內兩國始終難以出現「友好」的氣氛,只要中國不改變其國家安全與對外政策,或者可以直接以「戰狼外交」稱之的前提下,很難看到中日安全關係有回穩的跡象。

 

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1 日經中文網,《2013日本股市走出歷史性上漲》,https://bit.ly/2H1YUDa。檢索日期:2020 10 01

2 Trading Economics, “Japan Unemployment Rate”, https://bit.ly/33sMXht20202/10/01

3 Department for International Trade, “UK and Japan agree historic free trade agreement”, https://bit.ly/35DfoM3.2020/10/01

4 Office of the Secretary of Defence, “Military and Security development involving the People’s Republic of China 2020”, Department of Defence.2020/10/01

5 為求學術中立,本文針對具爭議性領土使用名詞上,將以「現行實質管理統治行為者」之命名為主。後不另行解釋。

6 海上保安廳,《平成 28 8 月上旬の中国公船及び中国漁船の活動状況について》,https://bit.ly/2ZDaFqd,檢索日期:2020 10 01

7 ‘…back-and-forth communication designed to reach an agreement when you and the other side have some interests that are shared and others that are opposed’, Katie Shonk, "What is Negotiation? Learn the building blocks of indispensable negotiation business skills”. Harvard Law School, https://bit.ly/3iEgaw12020/10/01

8 翁明賢,解析新冠肺炎期間美中互動下的中國國家安全治理作為:「雙層賽局」與「安全化」融合研究途徑,發表於《淡江 2020 戰略學派年會論文集 — 2020 美中戰略競逐印太區域與台灣的國家安全政策選擇:淡江戰略學派的觀點》,2020 年,新北市:淡江大學出版社,頁 94

9 防衛省,《令和 2 年版防衛白書》,https://bit.ly/3lE1Uoa2020/07。檢索日期:2020 10 01

10 Robert D. Putnam, "Diplomacy and Domestic Politics: The Logic of Two-Level Games”, The MIT PressInternational Organization, Vol. 42, No. 3 (Summer, 1988), p. 434

11 ‘A more adequate account of the domestic determinants of foreign policy and international relations must stress politics: parties, social classes, interest groups (both economic and noneconomic), legislators, and even public opinion and elections, not simply executive officials and institutional arrangements…’ Robert D. Putnam, “Diplomacy and Domestic Politics: The Logic of Two-Level Games”, The MIT PressInternational Organization, Vol. 42, No. 3 (Summer, 1988), p.p. 431-432

12 Putnam 在此處使用的原文為「maximum outcomes」、「minimal outcomes」。

13 Robert D. Putnam, “Diplomacy and Domestic Politics: The Logic of Two-Level Games”, The MIT PressInternational Organization, Vol. 42, No. 3 (Summer, 1988), p. 441

14 有趣的觀察是,一但安倍內閣支持率降低,但在朝鮮方面試射導彈後期內閣支持率總是短暫的升高。

15 劉黎兒,《自民黨內親中派與嫌中派的鬥爭-拒習近平訪日、譴責港版國安法幕後》,發表於新頭殼,https://bit.ly/3189waQ2020/07。檢索日期:2020 10 05

16 非営利シンクタンク,《中国人の日本に対する良い印象は、過去最高を更新 ~第15回日中共同世論調査結果~》,https://bit.ly/3nSYMqw2019/10。檢索日期:2020 10 05

17 張子傑,《德國經濟部長:歐洲願以集體形式加入「一帶一路」》,香港01有限公司,https://bit.ly/3k0xrQF2019/04。檢索日期:2020 10 05

18 Nikkei Asia, “Germany ends China honeymoon with new Indo-Pacific strategy”, https://s.nikkei.com/3nT3ULi, 2020/092020/10/05

19 防衛省,《令和2年版防衛白書》,https://bit.ly/3oBwLUA2020,頁 214。檢索日期:2020 10 08

20 犇報編輯部,干涉他國內政,盡顯霸權主義本性——美國威脅全球安全的罪證之一,發表於《犇報》,2020/10。檢索日期:2020 10 08

21 李可心,徐曉強著,一個支持拜登、一個支持川普?中俄「介入」美國選舉方式大不同Information Operations Research Grouphttps://bit.ly/3e1HWkG2020/10。檢索日期:2020 10 08

22 海上保安廳,《中国公船等による尖閣諸島周辺の接続水域内入域及び領海侵入隻数(日毎)(平成24年9月以降)》,https://bit.ly/2G5wDvf,最後更新日期為 2020/08。檢索日期:2020 10 08

23 防衛省,《中国情勢(東シナ海・太平洋・日本海)》,https://bit.ly/35EGDoa2020/08。檢索日期:2020 10 08

24 防衛省,《令和元年版防衛白書》,https://bit.ly/37M1IQb,頁 2152019。檢索日期:2020 10 08

25 公安調查廳,《内外情勢の回顧と展望(平成171月)》,https://bit.ly/3kA1wXT2005。產經新聞,《社民・照屋議員「沖縄は独立した方がいい」中国紙に同調、県民からは危惧の声》,https://bit.ly/3mqHnUD2013。檢索日期:2020 10 08

26 宮本雅史,《北海道が中国の32番目の省になる日》,https://bit.ly/3oEkCOT2019/12。檢索日期:2020 10 08

27 Scott W. Harold et al., “The U.S.-Japan Alliance and Deterring Gray Zone Coercion in the Maritime, Cyber, and Space Domains,” RAND, 2017, pp. 32-39

28 電子政府總合窗口,《海上保安廳法》,https://bit.ly/3jCJ4fT1948。檢索日期:2020 10 10

29 Online Event: Mt. Fuji DC Event: The U.S.-Japan Alliance at 60, Youtube, 2020, https://bit.ly/35BPPcE

30 防衛省,《令和元年版防衛白書》,https://bit.ly/37M1IQb,頁 5—62019。檢索日期:2020 10 10

31 Foreign & Commonwealth Office and The Rt Hon Dominic Raab MP, “Hong Kong: Statement on the Erosion of Rights”, GOVUK, https://bit.ly/34DO6Ey, August 20202020/10/10

32 共同社,《聚焦:日中相互暗示動武蘊藏事態升級危險》,https://bit.ly/3enrEF5March 2021。檢索日期:2021 03

33 東京新聞,《菅氏、改憲に「挑戦」安倍路線継承を明言 森友の再調査は否定》,https://bit.ly/3jAZjKbSeptember 2020。檢索日期:2020 10 10

34 Diana Stancy Correll, “US, Japan militaries launch Keen Sword 21 exercise”, NavyTimes, https://bit.ly/3oDpEeA, October 20202020/10/10

35 眾議院,会派名及び会派別所属議員数,https://bit.ly/321kVJS。檢索日期:2020 10 12

36 Jenny Leonard, MichelleI Jamrisko, Biden set to carve own brand of tough-on-China policy if elected, The Japan Times, https://bit.ly/3kERJQe, September 20202020/10/10

37 防衛省,《防衛大臣記者會》,https://bit.ly/2G8gp4y2020。檢索日期:2020/10/10

38 法廣,《日本防衛大臣:自衛隊也將在釣魚島海域對應中國海警船》,https://bit.ly/35ESfHE2020 8 月。檢索日期:2020 10 10

39 日本經濟新聞,《習氏の来日「中止すべきだ」62% 世論全体が慎重に》,https://s.nikkei.com/34FrQdk2020 7 月。檢索日期:2020 10 12

 

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本文發表於淡江大學日本政經所「第二屆COVID-19的影響下日本與全球政經變遷國際學術研討會」



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