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從台灣與索羅門群島外交變局談如何建構外交新戰略

從台灣與索羅門群島外交變局談如何建構外交新戰略

 

翁明賢  國際事務與戰略研究所教授兼所長、台灣戰略研究學會理事長

 

台灣從2016年民進黨再度執政以來,由於不接受「九二共識」,致使「兩岸關係」改變,進而影響台灣的邦交國與國際空間的參與。至目前為止,北京拉攏五個台灣的邦交國,阻止台灣參與重要國際組織及其會議,並全面在國際社會矮化台灣的主權國家地位。根據外電報導2019年9月13日,我國在南太平洋的重要邦交國索羅門群島總理蘇嘉瓦瑞(ManassehSogavare)召集內閣及「民主進步執政聯盟」(DCGA)的黨團成員召開會議,聽取跨黨派小組有關所國對台邦交是否轉向中國的評估報告,但沒有做出結論,9月17日將繼續開會,希望在21日前做出決定。[1]

 

不過,根據2019年9月11日,澳洲報紙「澳洲人報」的報導,蘇嘉瓦瑞(Manasseh Damukana Sogavare)宣稱:「台灣對我們毫無用處(completely useless)」,其原文為:「誠實而言,當考慮到經濟和政治層面,台灣對我們毫無用處。」,[2]並表示中國可協助所國與強鄰澳洲抗衡,是所國更好的外交夥伴。顯示出由於中國一帶一路國際合作倡議所帶來的「經濟誘因」,以及索羅門群島對抗澳洲強勢外交考量下,造成所國主動外交轉向下,台灣很有可能在本月底以前又失去一個邦交國,嚴重打擊台灣的外交與國際參與。

 

其實,早於2019年4月24日,索國舉行國會大選,沒有任何一政黨過半數,之後,各黨派組成聯合政府,由蘇嘉瓦瑞出任總理,當月底就組織一個跨黨派小組,要全面盤點索國的外交政策,主要目的在於廣泛地檢視索國的全球地位、所有索國的駐外使節團及整體對外關係。針對與台灣相關部分提出三份報告:「索國議會跨黨派報告」、「所國外交部報告」與「所國議會外交委員會報告」。其中一份由索國議員Peter Shanel Agovaka向委員會通報與台灣斷交的計劃,清楚地指出所國打算「做出改變」,外交新關係將涉及「只承認中國為合法政府的一個『中國政策』」與「未來40年我們不能和台灣的朋友坐在一起,是我們交新朋友的時候。」[3]其實,蘇嘉瓦瑞4月上任後,將檢討對台邦交列為百日行動計劃的一部分,組成跨黨派小組拜訪瓦努阿圖、斐濟、巴布亞新幾內亞、薩摩亞、湯加等中國在太平洋的友邦、也訪問中國,以了解與中國建交的利弊。跨黨派小組也建議總理府,在9月中前與中國建交,趕在中國慶祝10月1日建國70週年前。[4]

 

為何索國總理會有如此主觀「台灣無用論」的判斷?是否台灣在「所國」的邦誼早已「生變」出現裂縫?還是該國總理早已「移情別戀」不想回頭?台灣如何思考其他五個南太平洋邦交國的後續關係發展?

 

基本上,索羅門群島為南太地區第三大島國,土地面積約28000平方公里,90% 為熱帶雨林,總共有島嶼992座,也包括高達134萬平方公里的「專屬經濟區」,不過天然資源豐富既有金、鎳、銅、鈷、鋁土以及豐富的林產,人口卻只有60萬人,算是地廣人稀的地區。所國產品主要出口至中國,中國也透過此種緊密的貿易關係,北京的經濟吸引力卻很大。中國是迄今為止索羅門出口產品的最大買家,並向這個島國提供了數百萬美元,促使其遠離台灣,[5]同時,所國2/3的出口商品銷往中國,相當仰賴當地市場。[6]其實,索羅門群島也是中國的第二大熱帶原木進口國,在中國的大量需求下,非法濫伐現象急遽惡化,砍伐率遠超乎維持永續發展的上限將近20倍。[7]

 

另外,台灣在南太平洋的6個邦交國,其中4個2019年會舉行大選,除了台灣擔心與這些國家的關係生變之外,美國也擔心中國勢力滲透到這個區域。2019年3月21日,外交部次長徐斯儉在立法院外交及國防委員會接受媒體詢問表示,台灣目前的邦交狀況平穩,但是中國沒有間斷操作、影響台灣的友邦,台灣外交人員及大使館會審慎對待變化。[8]

 

中國與澳洲在南太平洋的角力

其實,早於2018年11月12日,亞太經合峰會APEC在巴布亞新幾內亞首都莫爾茲比港正式開始第一天的會議日程前,澳大利亞總理斯科特·莫里森(Scott Morrison)承諾為南太平洋島國注資20億美元,用於基礎設施建設項目。莫里斯還發誓要把與南太平島國的關係放在澳大利亞外交戰略的「前沿和中心」。而中國領導人習近平則應東道主巴布亞新幾內亞總理彼得·奧尼爾(Peter O'Neill)邀請,在峰會日程外,單獨與部分南太平洋島國領導人會晤。[9]澳大利亞前國際發展部長費爾拉範蒂-韋爾斯(Concetta Fierravanti-Wells)抨擊中國用抵押貸款誘惑南太平洋島國,到處建設「無用的橋樑」、「無目的地的道路」和「白象」工程。中國則批判澳大利亞是「抹黑中國」,但是,中國援助變成「債務陷阱」的確是一個揮之不去的隱憂。[10]上述中國針對「基礎建設」與澳洲在此區域的社會福利的援助模式不同,對南太國家帶來不同的有形或是無形的印象。所以,習近平單獨會晤這些南太平國家就是要給予這些國家信心,強化北京給予的承諾不會改變。

 

索羅門群島基於現實的國家利益考量,準備與中國建立正式邦交國家關係,一方面可以獲得更多經濟援助,進行基礎建設之外,又可以透過與中國關係來抗衡澳洲在此一區域的戰略與政治影響。台灣無法與中國進行「金錢外交」,除了希望澳洲強化與此區域國家關係之外,透過美國的間接介入似乎是一條途徑。例如,正處於與中國貿易戰的美國,持續反擊北京的全面國際發展野心。2019年8月,美國國防部長馬克·埃斯珀(Mark T. Esper)表示,中國正通過「掠奪式經濟」和軍事擴張,破壞印度—太平洋地區的穩定。[11]同時,美國駐巴布亞紐幾內亞、索羅門及萬那杜大使艾伯特格雷(Catherine Ebert-Gray)造訪索國首都荷尼阿拉(Honiara),並與索國總理蘇嘉瓦瑞及國會議員會面。艾伯特格雷強調,索羅門群島眼下面臨的外交抉擇相當艱難,並且「非常、非常重要」。[12]

 

是以,2019年9月12日,我國駐索羅門大使館強調:「太平洋地區的許多國家,包括索羅門群島在內,都以自由、民主而自豪」,而台灣在這個區域扮演一股「良善的力量」,反觀,中國則不願直接回應索國是否轉向北京的問題,僅稱中國願意在「一個中國」原則的基礎上與各國發展關係。[13]顯示出兩岸的外交戰已經深入南太平島國了,台灣必須重新思考前馬英九總統時代兩岸「外交休兵」所帶來的後遺症,深入研究中國針對台灣在其他區域邦交國的挖角戰。

 

台灣的外交新戰略

目前美國全力推動在印太戰略架構下的美台關係合作,2019年3月宣布成立「印太民主治理諮商」機制, 9月12日,美國與台灣為在印太區域推動合作舉行首屆論壇開幕式,主管民主、人權、勞工事務的美國國務院副助卿巴斯比致詞強調,台灣在未經歷動亂的情況下,短時間從一黨專政轉為民主政黨輪替,是各國最佳樣本。[14]在印太戰略架構下,「經濟、安全、治理」為三個主要支柱,台灣可以發揮上述三種支柱,建構一個台灣發展模式,透過美國在全球與區域影響力,強化台灣與南太平洋邦交國關係。台灣針對現有邦交國,應該採取積極、主動、參與式外交戰略,制定短期與中長期合作治理計劃,跳脫以往給魚吃,教導如何釣魚,進行至如何提供治理經驗,發展各國獨特優勢的國家治理模式。

 

 

 



[1] 「與台邦交是否生變 所羅門內閣21日前決定」,中國新聞評論網,http://hk.crntt.com/doc/1055/3/9/3/105539383.html?coluid=7&kindid=0&docid=105539383&mdate=0913154125。(檢索日期:2019/09/13)

[2] 「斷交之勢擋不住? 索羅門總理:台灣對我國毫無用處」,今日新聞,https://www.nownews.com/news/20190911/3626047/。(檢索日期:2019/09/13)

[4] 「與台邦交是否生變 所羅門內閣21日前決定」,中國新聞評論網,http://hk.crntt.com/doc/1055/3/9/3/105539383.html?coluid=7&kindid=0&docid=105539383&mdate=0913154125。(檢索日期:2019/09/13)

[5] 「所羅門群島考慮與台灣斷交」,紐約時報中文網,https://cn.nytimes.com/asia-pacific/20190906/taiwan-solomon-islands/zh-hant/。(檢索日期:2019/09/13)

[6] 「台灣與所羅門群島外交關係可能生變」,VOA,https://www.voacantonese.com/a/taiwan-and-solomon-islands-diplomatic-ties-20190321/4840920.html(檢索日期:2019/09/13)

[7] 根據:「全球見證於〈失樂園:中國如何幫助所羅門群島保護森林〉報告中警告:所羅門群島在2017年出口了300萬立方公尺的原木,比2016年暴增成長了20%,遠遠超出維持永續發展的砍伐量上限19倍多;甚至光是為了用來輸送木材、砍伐開闢的運輸道路(logging road),其總長度就超過1萬2,000公里,足足是中國長江的兩倍。」,請參見:「中國的索羅門掠奪?豪奪南太平洋「熱帶原木」的非法貿易」,轉角國際,https://global.udn.com/global_vision/story/8662/3431084(檢索日期:2019/09/13)

[8] 「台灣與所羅門群島外交關係可能生變」,VOA,https://www.voacantonese.com/a/taiwan-and-solomon-islands-diplomatic-ties-20190321/4840920.html。(檢索日期:2019/09/13)

[9] 「APEC峰會:南太平洋群島 中國全球角力新前哨」,BBC中文網,https://www.bbc.com/zhongwen/trad/chinese-news-46168354。(檢索日期:2019/09/13)

[10] 「APEC峰會:南太平洋群島 中國全球角力新前哨」,BBC中文網,「https://www.bbc.com/zhongwen/trad/chinese-news-46168354(檢索日期:2019/09/13)

[11] 「所羅門群島考慮與台灣斷交」,紐約時報中文網,https://cn.nytimes.com/asia-pacific/20190906/taiwan-solomon-islands/zh-hant/。(檢索日期:2019/09/13)

[12] 基本上,艾伯特格雷說:「我們想要鼓勵索羅門總理、國會成員及所有人民,在做出決定時不會感到有壓力,要求(對方提供)金援計畫的細節,究竟是貸款還是無償援助。」此外,美國在索羅門的業務目前由巴布亞紐幾內亞大使館兼管,艾伯特格雷也宣布美國將在近期重新開設大使館,表達對索國發展的支持。」請參見:「台索邦交危機》美國大使說話了! 索羅門要提防中國銀彈攻勢,勿被迫與台灣斷交」,風傳媒,https://www.storm.mg/article/1705169(檢索日期:2019/09/13)

[13] 請參見:「台索邦交危機」美國大使說話了! 索羅門要提防中國銀彈攻勢,勿被迫與台灣斷交」,風傳媒,https://www.storm.mg/article/1705169(檢索日期:2019/09/13)

[14] 「首屆「印太民主治理諮商」論壇登場 美國副助卿巴斯比:台灣是全球最佳榜樣」,風傳媒,https://www.storm.mg/article/1703137(檢索日期:2019/09/13)

 

 

原文刊載於:淡江大學國際評論,http://www.ti.tku.edu.tw/page1/recruit.php?Sn=544&class=&class2=

 



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