臺灣戰略研究學會 Taiwan Strategy Research Association 臺灣國際戰略研究中心
Taiwan Center for International Strategic Studies, TCISS

美「中」南海戰略與軍事的競逐

淡江大學國際事務與戰略研究所教授

臺灣戰略研究學會理事長

翁明賢

 

壹、前言

2019 年開春之際,正當世人焦點莫不集中於美「中」貿易多回合談判之際,美國內部也糾結於政府總預算被川普總統拒絕簽署,主要在於並未包括美墨高牆的大部分費用,旋即傳出美國與北韓在越南河內的第 2 次「川金會」,出乎許多人意料之外。雖然,在行前雙方負責單位「信誓旦旦」,提出進一步達成北韓無核化與美國解除經濟制裁的正面報導,最終 第 2 次會晤卻「不歡而散」,留下許多無法解釋的謎團。同時,川普進一步干預南美洲後院委內瑞拉的內部政爭,支持反對派國會議長與現任總統對抗,也要求歐洲盟國表態支持。顯示出川普的決策風格,同時進行多條國際與外交折衝(包括南海議題),累積籌碼,獲得更大的個人與國家利基。

2018 年 11 月 20 日,中國大陸(以下簡稱大陸)國家主席習近平訪問菲律賓總統杜特蒂(Rodrigo Duterte),雙方同意把兩國關係提升至「策略合作層級」,強化兩國在「一帶一路」倡儀之下的合作。在領土爭議方面,習近平表示菲「中」兩國在南海有許多共同利益,雙方會繼續管理爭議性議題,透過友好諮詢促進海事合作,努力與其他東協國家協商達成

3 年內「南海行為準則」的共識。兩國外長王毅與陸辛(Teodoro Locsin Jr.)也簽署《中華人民共和國政府與菲律賓共和國政府關於油氣開發合作的諒解備忘錄》,商討包括海上油氣勘探和開發,礦產、能源及其他海洋資源永續利用等議題。這也凸顯出北京悄然改變 2013 年以來與馬尼拉「劍拔弩張」、不惜一戰的決裂態勢,採取睦鄰友好,單邊拉攏的策略。

此外,2019 年 2 月 19 日,美國國務卿蓬佩奧(Mike Pompeo)親自出席在帛琉舉辦的「密克羅尼西亞元首高峰會」(Micronesia Presidents’ Summit),強調支持南太平洋與臺灣有邦交國關係的 6 個國家,保持與臺灣的外交關係,¹ 也希望島國們與美國站在同一立場,支持委內瑞拉人民努力恢復國家民主的秩序。之後,3 月 1 日,蓬佩奧前往菲律賓會見總統杜特蒂表示,北京在南海建造人工島嶼,對美菲兩盟邦構成潛在威脅,並與菲律賓外交部長陸辛(Teodoro Locsin)召開聯合記者會強調:「中國在南海造島和從事軍事活動,威脅到菲律賓的主權、安全和隨之而來的經濟生計,也威脅到美國的這些層面。」蓬佩奧還說:「由於南海屬於太平洋的一部分,菲律賓在南海的軍隊、飛機或公共船隻若遭受任何武裝攻擊,按照 『美菲共同防禦條約』(Mutual Defence Treaty)第 4 條,都將啟動共同防 衛義務。」² 蓬佩奧的談話為美國官員首度公開表示,必要情況下,在情勢緊 繃的南海保衛盟邦,也顯示出美國對於南海議題也是雙邊多點布局,成為 美「中」亞太爭霸的後續棋局。

從上述美「中」兩國極力拉菲律賓的案例顯示,沒有永遠的敵人(菲 「中」黃岩島之爭),只存在永遠的國家利益。南海局勢的發展進入 2019 年之際,正如傳統中國春秋戰國時期,群雄並起,各取所需,相互結盟爭 權奪利,既有國際政治「合縱連橫」外交折衝之態勢,也存在國際海洋法 上的「公海自由航行權」之對壘型態,加上傳統大洋作戰的內、外線爭 奪「利害轉換線」之爭。上述三條戰線相互激盪,使得南海戰略情勢,無 法剪斷,亦無法理順,形成另外一種有別於主導二次大戰以後兩極主導的 「冷戰格局」,代之以國際社會多元的「混戰局面」。

 

貳、國際政治的戰線

首先,從第一條國際政治戰線的角度思考,「中國崛起」成為 21 世紀 最為關鍵的課題,世界各國必須面對此一成長中的巨人,此一巨人不僅是 經濟上、軍事上,而且企圖將其影響力擴增至國際社會。是以,2013 年開 展的「一帶一路」倡議:「陸地絲綢之帶」與「21 世紀海上絲綢之路」、 2017 年召開「一帶一路」國際合作高峰論壇,陸地部分橫跨歐亞至非洲 大陸,海上部分延伸至南太平島國、中南美洲等地。北京透過龐大資金、 技術、低利貸款協助沿帶與沿路國家基礎建設,更沿襲經略非洲模式,形 成另外一種被歐美國家形容的「新殖民主義」。除了上述硬體有型建設之 外,北京也透過漢語辦公室廣設各地「孔子學院」,推廣中華文化之際, 散播「北京共識」,形成影響國際社會發展的「話語權」。

針對大陸的全球與區域擴展,在美國前總統歐巴馬提出比較消極「亞 太再平衡」,無法有效遏制走向積極外交的大陸勢力走向,及至川普上臺 之後,重新界定大陸為戰略競爭對手之後,又提出「自由、公開的印太區 域」(Free and Open Indo-Pacific)倡議,才正式從國際戰略角度,聯結日 本、印度與澳洲,從印度洋到太平洋來地緣圍堵大陸的發展。事實上,此 一戰略也有針對「一帶一路」上的「21 世紀海上絲綢之路」的發展,其主 要內涵雖然強調尊重法治、人權與航行自由,亦有軍事戰略結盟的意味, 類似日本早期所倡議的亞洲版北約的概念。

其次,第二條為「國際法洋法戰線」:2013 年菲律賓遞交海牙國際仲 裁法院關於南海島嶼定位問題,最後判決書認定南沙諸島沒有任何一個島 嶼符合國際海洋法所認定事宜人居有效維持生存的自然島嶼,是以,大陸 所占領的 7 個人工島礁不能主張 200 海里的專屬經濟區,也推翻北京所主 張的歷史性水域的主權主張。同時,美國海軍推動「公海自由航行行動」 (U.S. Freedom of Navigation operation ,FONOP)主要從國際海洋法上維 護「公海自由航行權」的戰線。

是以,美國海軍不定期派遣單艦,或是多艦進行「公海自由航行行 動」。2018 年 3 月 5 日,美國海軍航空母艦「卡爾文森號」(USS Carl Vinson)戰鬥群率領著飛彈巡洋艦香普蘭湖號(Lake Champlain)與神盾驅逐艦梅耶號(Wayne E. Meyer),自 1975 年越戰結束後,首度為期 5 天 訪問越南峴港,包括與越南海軍友誼互動,象徵雙方關係轉變。此次訪問 是 2018 年 1 月美國國防部前部長詹姆斯 • 馬蒂斯(James Mattis)訪問越 南河內時敲定,亦是美國 2016 年宣布撤銷對越南實施數十年的武器禁運 以來第一次軍事船艦訪問。

2018 年 6 月,香格里拉國際安全對話論壇上,美國國防部長馬提斯 (James Mattis)強硬表示,大陸在南海擴大軍力,並在有爭議的海上通 道上部署高端武器,已經威嚇和脅迫鄰國,同時,南海是供各國自由航行 的公共領海,並不會因大陸在海域有軍事活動而有宣布主權的權利。是 以,2018 年 9 月 30 日,美軍驅逐艦狄卡特號(USS Decatur)在南海執行 航行自由任務,駛進大陸的南薰礁 12 海里海域時,差點與一路緊跟不放 的共軍海軍軍驅逐艦蘭州號相撞,當時兩艘船相距 45 碼(41 公尺),大陸 軍艦警告迪卡特號離開該地區。

除了海軍之外,美國空軍也持續進行該項國際海洋法賦予的權利,例 如 2018 年 9 月和 11 月派遣 B-52H 轟炸機至東海與南海巡邏,2018 年 8 月,美國派遣 B-52H 轟炸機和美國海軍 P-8A 海神式海上巡邏機在日本東 海附近進行訓練演習。近期 2019 年 3 月 4 日大陸全國人民代表大會 ( 全 國人大 ) 開會之際,美國空軍 2 架編號為 TOXIN01、TOXIN02 的 B-52H 轟炸機,從關島安德森空軍基地起飛,分別飛往南海與東海,而美國太 平洋空軍對此聲明,當時是在進行「持續轟炸機進駐任務」(continuous bomber presence mission)。

第三條為美國「大洋艦隊」面對大陸「存在艦隊」的兩洋「制海權」: 「控制海上交通線」之爭:亦即,傳統海洋戰場的內、外線作戰之戰線。 2018 年 10 月 25 日,大陸國務委員兼國防部長魏鳳和在北京香山論壇開幕 式上,間接批判美國副總統彭斯在美國智庫發表專題,對「中」方內外政 策進行「無端的指責」。針對南海島礁建設,他強調事關「領土完整」、反 對「域外國家」打著「航行自由的幌子,到南海展示武力、進行挑釁,增 加地區緊張」。換言之,南海主權對於大陸而言屬於國家核心利益問題, 與美國的戰略考量不同,是以,雙方捍衛此處的戰略途徑也不盡相同。

 

參、大陸的南海內線作戰翻轉思考

 

基本上,北京則是屬於「內線作戰」態勢,以「防禦」為原則,必須 爭取更多「時間」與「空間」,藉以切割戰場,才能達成「利害轉換線」。 北京不斷進出第一島鏈走向第二島鏈,突破雙水道進出:「宮古海峽」與 「巴士海峽」,進出第二島鏈,進逼關島,就是增取更多回旋空間,翻轉 不利的南海內線作戰劣勢。不過,如此一來,北京勢必面對如何「首尾兼 顧」,而不會被各個擊破。

是以,如何突破此種困境,除了強化占領島礁軍事化作業之外,如何 透過「連橫」爭取東協國家參與以大陸為主導的南海秩序。例如,2018 年 10 月 20 日至 29 日,在馬來西亞舉行名為「和平友誼—二○一八」的馬泰 「中」聯合軍事演習。大陸國防部指出,演習目的在進一步展現三國維護 南海地區和平穩定,不針對其他國家,也與當前的地區局勢無關。某種程 度,北京未來一定會擴大此種多國軍事演習,會使得相關東協組織成員面 臨是否要選邊站的困境。

在島嶼軍事化部分,2018 年 5 月 9 日,美國智庫「亞洲海事透明倡 議」(AMTI)公布大陸早在永興島布置紅旗飛彈系統,也相繼在永暑礁 (Fiery Cross Reef)、渚碧礁(Subi Reef)、美濟礁(Mischief Reef)等 3 個南海主權爭議島礁上部署紅旗 9 地對空飛彈系統,該系統鎖定約三百 公里內的飛機、無人機與巡弋飛彈,性能類似俄羅斯的 S-300 防空飛彈 系統,以及軍事電子干擾設備、運 -8 運輸機、鷹擊 12B(YJ-12B)反艦 飛彈等,對南沙海域周遭 300 到 545 公里內的飛機、船舶造成威脅。事 實上,2018 年 4 月 28 日,菲律賓已經發現大陸在渚碧礁部署運 -8 運輸 機,可以當成電子偵測機使用。相關軍事化裝備上,其中鷹擊 12 反艦飛 彈(YJ-12),是大陸在 2000 年代研製服役的大型超音速反艦飛彈,主要 針對大型船艦,射程達到 400 公里,匹敵美國航母艦載機 F-18 戰鬥機的 防空巡邏半徑。是以,當大陸在南海區域進行「內線作戰」部署、強化島 嶼軍事化作業,未來有可能掌控防禦主導力量時,發布「南海防空識別 區」,更會加劇美「中」戰略對抗與軍事衝突的趨勢。

 

肆、美國南海外線作戰布局

 

從美國的角度言,透過海空軍兵力從西太平洋到印度洋的「前沿部 署」(forward deployment)與「實際存在」「real presence」,掌握「制海 權」下的「海上生命線」,限制大陸在亞太地區勢力範圍,使大陸成為區 域大國,而非全球影響力的世界大國。華盛頓處於優勢的「外線作戰」位 置:是以,由外多點包圍態勢,從兩個以上方向,針對中央位置的敵軍, 實施分進合擊,對敵形成「戰略包圍」之作戰。透過在日本、南韓與關島 的軍事力量,聯合澳洲同盟力量,同時結合英國與法國傳統海洋國家力 量介入,可以多點施壓大陸在南海的「行動自由」,進而約制北京的「能 動性」。2019 年 2 月 12 日,英國證實伊麗莎白女王號航艦(HMS Queen Elizabeth)會在 2020 年駛入南海,屆時英國航艦打擊群與 F-35B 艦載機 聯隊將與美國海軍一同巡弋南海。主要英國是相關地區的第二大投資者, 展現硬實力來確保英國利益,以及深化兩國「血濃於水」的傳統戰略合作 關係。

不過,未來美「中」兩軍不管是海軍船艦,或是空軍戰機在南海區域 遭遇的機會大增,傳統上,透過「碰撞」艦體方式把美國戰艦從大陸水域 擠壓出去的「硬對抗」,也可能出現非傳統方式的「軟對抗」,類似徵召武 裝民船對美國船舶航行製造障礙,或者在臨近控制島礁航線上部署漁網、 雷具等障礙等阻絕措施,會增加美軍許多困惱。重要的是,如何避免因為 非傳統爭議,而造成傳統軍事衝突的危機出現,更需要美「中」加強雙方 之間的軍事互信機制與溝通管道。

 

伍、代結語:臺灣的戰略思維與因應之道

 

因應上述美「中」在南海地區三條戰線對峙,臺灣其實扮演非常關鍵的 角色,一方面臺灣在第一島鏈所占有的「遏制點」:影響大陸海空軍進出第 一島鏈的行動自由,另外一方面,臺灣擁有南沙最大天然島嶼,有一定程度的發言權。尤其在美「中」兩強南海區域的內、外線作戰方面,臺灣如果能夠發揮「能動性」,臺灣的戰略動向也可以發揮相當程度的正面價值。

2018 年 11 月 5 日,國防部長嚴德發在立法院備詢時,針對美國主張 「公海自由航行權」,如果以救援、研究、運補、維修等理由,要求讓其 軍艦停泊南沙太平島,國軍是否同意。嚴德發表示,這是假設性問題,必須要符合臺灣 2,300 萬人民的利益。亦即,「人道救援」應該可以,其他事 項,若對區域安全穩定造成影響,則應該再考量。換言之,基於國際人道考量,臺灣可以建構太平島成為一個擔負人道救援、國際醫療、科研探勘 的和平之島。

事實上,將來美艦不僅會持續靠近大陸南沙 7 個人工島礁 12 海里,挑 戰其島嶼主權主張,如果美艦也臨近太平島海域,臺灣應該如何反應? 如果不謹慎回應,是否會陷入「聯美拒『中』」的疑慮?當然,未來解放軍海軍也會臨近太平島海域巡弋,宣示其「一中原則」下的海域管轄權,當前駐守的海巡署是否能夠有效處理伸張主權?中華民國海軍屆時是否能夠 及時馳援?菲律賓與越南會有任何反應?這些都應該在相關單位,從「兵棋推演」中,研判南海戰略情勢的諸多「想定」之一,未來因該密切觀察 美「中」兩國在此南海區域的互動,建立我方因應的 SOP 與決策參考,才 能讓臺灣在未來衝突中的南海局勢中獲得最大安全利基。

 

1 「元首高峰會談民主 蓬佩奧:臺灣是個成功的例子」(2019 年 2 月 20 日),2019 年 3 月 8 日 瀏覽,《新頭殼》,https://newtalk.tw/news/view/2019-02-20/210012。

2 「蓬佩奧:南海若發生衝突,美將保衛菲國對抗『武裝攻擊』」(2019 年 3 月 4 日),2019 年 3 月 8 日瀏覽,《關鍵評論網》,https://asean.thenewslens.com/article/114726。

 

圖片來源:The National Interest, https://nationalinterest.org/blog/buzz/how-china-began-world-war-iii-south-china-sea-47802

張貼人:詹祥威

原文發表於:探索與展望 PROSPECT & EXPLORATION 第 17 卷 第 3 期



相關新聞


中國對香港「反送中」運動「亮刀」

Thursday, 2019年08月15日 - 秦嗣葵

建構主義架構下的 美「中」兩國折衝

Wednesday, 2019年07月24日 - 陳振良

由銓敘部個資外洩事件省思我國資安戰略

Monday, 2019年07月22日 - 秦嗣葵
由銓敘部個資外洩事件省思我國資安戰略 秦嗣葵台灣戰略研究學會助理研究員淡江大學國際事務與戰略研究所...